Παρατηρήσεις και Θέσεις επί της Β’ Έκδοσης του Σχεδίου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Πάτρα 19/5/2026 – Πάτρα – Ο Ν.Φαρμάκης
Α. Εισαγωγικό σχόλιο
Η δεύτερη έκδοση του Σχεδίου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης περιλαμβάνει αφενός νομοτεχνικές διορθώσεις επί της αρχικής ενώ αθρώνεται σε νέο, ενιαίο και αναδιαρθρωμένο κείμενο, με συνεχόμενη αρίθμηση άρθρων, νέα εσωτερική αρχιτεκτονική και ουσιώδεις προσθήκες σε κρίσιμα πεδία. Ως εκ τούτου, οι παρατηρήσεις της Αυτοδιοίκησης επί της α’ έκδοσης χρειάζονται επιπλέον επικαιροποίηση.
Η Περιφερειακή Ένωση Δήμων αναγνωρίζει ότι η β’ έκδοση ενσωματώνει ορισμένες λειτουργικές παρατηρήσεις της ΚΕΔΕ, ιδίως σε ό,τι αφορά στα ζητήματα των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων, γενικής αναφοράς σε «πόρους, προσωπικό και υποδομές», Δημοτικής Αστυνομίας, αδειοδοτήσεων, ΚΕΠ και περιφερειακού αναπτυξιακού ρόλου των ΟΤΑ. Τα στοιχεία αυτά είναι θετικά, αλλά αποτελούν το ελάχιστο αναμενόμενο σε ένα κωδικοποιητικό νομοθέτημα του 2026 και δεν αίρουν τις βασικές ενστάσεις συνταγματικής τάξης, θεσμικής σύγκλισης και διοικητικού εκσυγχρονισμού της χώρας σε ευρωπαϊκό πλαίσιο και εν γένει σεβασμού της οικονομικής και διοικητικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ.
Η κρίσιμη ποιοτική παρατήρηση που πρέπει να καταγραφεί ευθύς εξ αρχής είναι η εξής: το σχέδιο εμφανίζεται περισσότερο ως ενιαίος διοικητικός μηχανισμός καταγραφής, εποπτείας, μητρώων, δεικτών, πληροφοριακών συστημάτων και οικονομικής παρακολούθησης, παρά ως ουσιαστική μεταρρύθμιση που ενισχύει τη γενική αρμοδιότητα των ΟΤΑ επί των τοπικών υποθέσεων (άρθρο 102 Συντ.) και που να θεμελιώνει σύγχρονη ευρωπαϊκή Αυτοδιοίκηση. Ορισμένες από τις πιο εμφανείς νεωτερικές προβλέψεις «εκλογή Δημάρχου από την πρώτη Κυριακή», «ηλεκτρονικές ψηφοφορίες», «τεκμήριο καθημερινότητας» λειτουργούν ως γυαλιστερό περιτύλιγμα ανανέωσης, ενώ όλο το υπόλοιπο νομοθέτημα κινείται σε σαφώς πιο συγκεντρωτική κατεύθυνση. Ουδέν προβλέπεται για αναγκαίους μηχανισμούς θεσμικής σύγκλισης, αξιολόγηση των αποκεντρωτικών πολιτικών σε συστημικό επίπεδο και σε συγκριτική ανάλυση με το ευρωπαϊκό διοικητικό και λειτουργικό κεκτημένο της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και αποκέντρωσης. Αυτή είναι η κεντρική θεσμική ένσταση που θα πρέπει να διατυπωθεί, στην οποία οργανώνονται και οι επιμέρους παρατηρήσεις.
Β. Συνοπτική πολιτική αποτίμηση
Στην παρούσα μορφή της, η β’ έκδοση του Σχεδίου Κώδικα διατηρεί στον πυρήνα της τις τέσσερις βασικές ενστάσεις συνταγματικής τάξης που είχε διατυπώσει η Αυτοδιοίκηση και επί της α’ έκδοσης: το αδόκιμο «τεκμήριο καθημερινότητας» αντί για το συνταγματικό τεκμήριο τοπικών υποθέσεων, την εισαγωγή ηλεκτρονικής ψήφου χωρίς πλήρεις εγγυήσεις καθολικότητας, μυστικότητας, αμεσότητας της ψήφου στο ίδιο το νομοθέτημα, την απουσία αυτόματου και κοστολογημένου μηχανισμού συσχέτισης «αρμοδιοτήτων με τους αναλογούντες πόρους, προσωπικό και μέσα», και την υπερενισχυμένη εποπτεία που υπερβαίνει τον κλασικό έλεγχο νομιμότητας. Στις τέσσερις αυτές παρατηρήσεις προστίθεται και πέμπτη, εξίσου σοβαρή: η μεταβολή του εκλογικού μοντέλου με την πρόβλεψη εκλογής δημάρχου με 42%+1, κατάργηση του παραδοσιακού δεύτερου γύρου και εισαγωγή εναλλακτικής ψήφου. Πρόκειται για ριζική αλλαγή στο μοντέλο δημοκρατικής νομιμοποίησης των αιρετών αρχών, που χρήζει αυτοτελούς αξιολόγησης ως προς τη συμβατότητα με την αρχή της ίσης ψήφου και την αμεσότητα της λαϊκής εντολής.
Πέραν αυτών, η β’ έκδοση εισάγει σημαντικές νέες ρυθμίσεις: ενιαίο πλαίσιο για τα νομικά πρόσωπα ΟΤΑ (ΝΠΔΔ, ΝΠΙΔ, ΦοΔΣΑ, ΔΕΥΑ, Αναπτυξιακούς Οργανισμούς, Περιφερειακά Ταμεία), απαγόρευση σύστασης νέων ΝΠΔΔ τοπικής αυτοδιοίκησης, σύμπτυξη του Πίνακα Αρμοδιοτήτων, νέα ενότητα «Άμυνας» και «Παλλαϊκής Άμυνας», Κόμβο Παρακολούθησης Επιδόσεων με δείκτες ΟΤΑ («deiktesOTA»), Σχέδια Δράσης δήμων, ειδικό καθεστώς λαϊκών αγορών (σε Αττική και Θεσσαλονίκη), και πιο ενεργό επιχειρησιακό ρόλο των δήμων σε πολιτική προστασία και πυροπροστασία χωρίς αντίστοιχη κάλυψη με μόνιμους πόρους και προσωπικό. Καθεμία από αυτές τις ρυθμίσεις απαιτεί ιδιαίτερη ανάλυση. Συνολικά, ο Κώδικας κινείται περισσότερο προς ένα συγκεντρωτικό και εποπτικό μοντέλο διοίκησης, με ενιαίο μητρώο παρά προς έναν Κώδικα ουσιαστικής ενίσχυσης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, της επικουρικότητας και της εγγύτητας και της απλούστευσης και προτυποποίηση διαδικασιών για την άρση του διοικητικού και γραφειοκρατικού βάρους, όπως θα αναμενόταν για ένα νομοθέτημα που θέλει να αποκαλείται «μεταρρύθμιση». Αντί για μεταρρύθμιση πρόκειται για επιλογή αναπαραγωγής του ίδιου προτύπου διακυβέρνησης το οποίο αν αφεθεί ως έχει, μπορεί να εξελιχθεί σε βήμα θεσμικής διολίσθησης που θα υπονομεύσει όσα θετικά επιτεύχθηκαν με τις μεταρρυθμίσεις του «Καποδίστρια» και του «Καλλικράτη».
Τέλος, ιδιαίτερα προβληματική είναι η απουσία ισχυρής θεσμικής κατοχύρωσης του ρόλου των Δήμων σε ζητήματα χωρικής ανάπτυξης, τοπικού προγραμματισμού, πρωτογενούς τομέα και τοπικής ανθεκτικότητας, παρότι τα πεδία αυτά συνδέονται άμεσα με τις τοπικές υποθέσεις, την αναπτυξιακή λειτουργία της Αυτοδιοίκησης και τις εξελίξεις και τις σύγχρονες απαιτήσεις του εθνικού και ευρωπαϊκού νομικού και διοικητικού κεκτημένου.
Γ. Πέντε βασικές ενστάσεις συνταγματικής και θεσμικής τάξης
1. «Τεκμήριο καθημερινότητας» αντί για τεκμήριο τοπικών υποθέσεων
Η β’ έκδοση διατηρεί τον αδόκιμο και θεσμικά προβληματικό νεολογισμό του «τεκμηρίου καθημερινότητας» (άρθρο 317), περιορίζοντας το τεκμήριο σε συγκεκριμένες πρωτοβουλίες των δήμων: δημοτικά ιατρεία, κοινωνικά φαρμακεία, δια βίου μάθηση, κοινωνική προστασία και περιβάλλον. Το Σύνταγμα της χώρας, ωστόσο, δεν μιλά για «τεκμήριο καθημερινότητας». Μιλά για αρμοδιότητα των ΟΤΑ στις τοπικές υποθέσεις. Η έννοια της καθημερινότητας είναι στενότερη, ασαφής και πολιτικά υποβαθμισμένη. Αντί να κατοχυρώνεται γενική αρμοδιότητα των δήμων επί όλων των τοπικών υποθέσεων, δημιουργείται ένας περιορισμένος κατάλογος ήπιων, συμπληρωματικών και ως επί το πλείστον προαιρετικών δραστηριοτήτων. Επιπλέον, η ρύθμιση βρίσκεται σε εσωτερική αντίφαση με τον γενικό ορισμό της «αρμοδιότητας» που δίνει ο ίδιος ο Κώδικας στις εισαγωγικές του διατάξεις, ο οποίος αναφέρεται στο σύνολο των διοικητικών πράξεων και ενεργειών στο πλαίσιο δημόσιας πολιτικής. Η εσωτερική αυτή ασυνέπεια αποδεικνύει ότι το «τεκμήριο καθημερινότητας» δεν μπορεί να ενσωματωθεί με αυτή τη διατύπωση σε ένα συνταγματικά συμβατό σύστημα κατανομής αρμοδιοτήτων καθότι αντιστρατεύεται τόσο το γράμμα όσο και το πνεύμα του άρθρου 102 Συντ. και της Ευρωπαϊκής Χάρτας Τοπικής Αυτονομίας.
Θέση Π.Ε.Δ.: προτείνεται εκ νέου η διάταξη πρέπει να αναδιατυπωθεί με ρητή αναφορά στο τεκμήριο αρμοδιότητας των ΟΤΑ επί των τοπικών υποθέσεων, σύμφωνα με το άρθρο 102 Συντάγματος και την Ευρωπαϊκή Χάρτα Τοπικής Αυτονομίας. Η δε διαδικασία αίτησης προς το αρμόδιο Υπουργείο για άσκηση πρόσθετης αρμοδιότητας, για την έγκριση ή σιωπηρή συναίνεση και υποχρεωτικό έλεγχο νομιμότητας, να επαναδιατυπωθεί διότι με την υφιστάμενη διατύπωση απομακρύνεται στην πράξη από τον συνταγματικό πυρήνα της αυτοτέλειας, μετατρέποντας την άσκηση αρμοδιοτήτων σε καθεστώς διοικητικής άδειας από το κεντρικό κράτος. Οι Δήμοι δεν μπορούν να περιορίζονται αυστηρά σε έναν στενό κύκλο “καθημερινών” λειτουργιών χαμηλής πολιτικής έντασης, ενώ κρίσιμα πεδία (όπως π.χ. της χωρικής ανάπτυξης, του πρωτογενούς τομέα, τοπικού προγραμματισμού και της τοπικής αναπτυξιακής πολιτικής) να παραμένουν αποδυναμωμένα ή πλήρως εξαρτώμενα από κεντρικές εγκρίσεις.
2. Ηλεκτρονική ψήφος χωρίς πλήρεις θεσμικές εγγυήσεις μυστικότητας, καθολικότητας, ισοτιμίας αλλά και εγκυρότητας του συστήματος
Η β’ έκδοση διατηρεί τη δυνατότητα ηλεκτρονικής και τεχνολογικά υποβοηθούμενης εκλογικής διαδικασίας, με ειδικούς εκλογικούς καταλόγους ηλεκτρονικής ψήφου (άρθρα 38 επ.) και τρόπο διεξαγωγής της ψηφοφορίας (άρθρα 66-67). Το πρόβλημα δεν είναι η ψηφιακή τεχνολογία εκλογής ως τέτοια, αλλά ότι η εκλογική διαδικασία πρέπει να εγγυάται απολύτως τη μυστικότητα της ψήφου, την καθολικότητα, την ισότητα πρόσβασης, την ακεραιότητα και τη δυνατότητα ελέγχου του αποτελέσματος. Όταν κρίσιμα ζητήματα πλατφόρμας, πιστοποίησης, ασφάλειας και ελέγχου μετατίθενται σε μεταγενέστερες κανονιστικές ή τεχνικές ρυθμίσεις από το ΥΠΕΣ, η πρόβλεψη παραμένει θεσμικά προβληματική και δεν μπορεί να εισάγεται ως απλή διοικητική και τεχνική ευχέρεια και διευκόλυνση ενώ αφορά στον στενό πυρήνα της δημοκρατικής διαδικασίας και μεταβάλει ριζικά το σύστημα εκλογής.
Θέση Π.Ε.Δ.: οι σχετικές διατάξεις περί ηλεκτρονικής ψήφου εγείρουν σοβαρά ζητήματα συνταγματικής συμβατότητας εφόσον δεν κατοχυρώνονται πλήρως στο ίδιο το νομοθέτημα η μυστικότητα, η καθολικότητα, η ισότητα πρόσβασης, η ασφάλεια και η έλεγχος ακεραιότητας της διαδικασίας. Αν δεν καταστεί εφικτό να απαντηθούν σε αναδιατύπωση των σχετικών άρθρων, η σχετική πρόβλεψη θα πρέπει να αποσυρθεί. Η εισαγωγή ηλεκτρονικής ή επιστολικής ψήφου δεν μπορεί να αντιμετωπίζεται ως απλή τεχνολογική καινοτομία. Απαιτεί προηγούμενη θεσμική και επιστημονική αξιολόγηση, συγκριτική μελέτη ευρωπαϊκών πρακτικών και διασφάλιση πλήρους εμπιστοσύνης των πολιτών στη διαδικασία.
3. Νέο εκλογικό μοντέλο 42%+1, κατάργηση β’ γύρου και εναλλακτική ψήφος
Η συζήτηση στο κατατεθέν σχέδιο δεν εξαντλείται στην ηλεκτρονική ψήφο. Η β’ έκδοση κινείται προς την κατάργηση του παραδοσιακού δεύτερου γύρου των αυτοδιοικητικών εκλογών, με εκλογή Δημάρχου από την πρώτη Κυριακή με ποσοστό 42%+1 και εισαγωγή εναλλακτικής ψήφου ή δευτέρου σταδίου προσμέτρησης. Πρόκειται για ουσιαστική αλλαγή στο μοντέλο δημοκρατικής νομιμοποίησης των αιρετών αρχών, που χρειάζεται αυτοτελή θεσμική και πολιτική αξιολόγηση. Συγκεκριμένα, εγείρονται τα εξής ερωτήματα ως προς: (α) τη συμβατότητα με την αρχή της ίσης ψήφου, (β) τη σαφήνεια της λαϊκής εντολής όταν ο εκλεγόμενος δήμαρχος δεν συγκεντρώνει την απόλυτη πλειοψηφία, (γ) την αντίληψη και αποδοχή της όλης διαδικασίας από τους εκλογείς προς αποφυγή του κινδύνου απαξίωσης της δημοκρατικής διαδικασίας και (δ) τη σχέση του εκλογικού αποτελέσματος με τη συγκρότηση πλειοψηφίας στο δημοτικό συμβούλιο.
Θέση Π.Ε.Δ.: Προβληματισμό προκαλεί η επιλογή εκλογής Δημάρχου από την πρώτη Κυριακή με όριο 42%+1, χωρίς πλήρη θεσμική και επιστημονική τεκμηρίωση και χωρίς αξιολόγηση των συνεπειών στη δημοκρατική νομιμοποίηση, την κυβερνησιμότητα και την αντιπροσώπευση των τοπικών κοινωνιών. Πολλοί Δήμοι έχουν επισημάνει ότι το ζήτημα απαιτεί ευρύτερη διαβούλευση και ενδεχομένως διαφορετική στάθμιση του απαιτούμενου ποσοστού εκλογής.
Θέση Π.Ε.Δ.: οι Δήμοι της Π.Ε.Δ. έχουν διατυπώσει συγκεκριμένη πρόταση ότι τα 19μελή δημοτικά συμβούλια θα πρέπει να γίνουν 21μελή όπου δηλαδή ο αριθμός των υποψηφίων που εκλέγονται άνευ σταυρού πρέπει να αυξηθεί κατά δύο (2), προκειμένου να υπάρξει σταθερή κυβερνησιμότητα.
Οι μικροί και μεσαίοι Δήμοι έχουν επισημάνει ότι η σημερινή πρόβλεψη περί περιορισμένου αριθμού εκλεγομένων άνευ σταυρού δυσχεραίνει τη λειτουργική συγκρότηση διοίκησης και την κυβερνησιμότητα, ιδιαίτερα στα 19μελή Συμβούλια. Παράλληλα, στις αραιοκατοικημένες κοινότητες με πληθυσμό έως 300 κατοίκους πρέπει να καταργηθεί ρητά κάθε έμμεση απαίτηση ελάχιστου αριθμού υποψηφίων, ώστε να μην παρακωλύεται η συγκρότηση συνδυασμού.
Θέση Π.Ε.Δ.: οφείλουν να επανεξεταστούν οι υπερβολικές απαιτήσεις κατάρτισης συνδυασμών και πλήρωσης ψηφοδελτίων, ιδίως στους μικρούς, ορεινούς και μεσαίους δήμους. Η απαίτηση υπερπληθυσμού υποψηφίων σε ποσοστά που φθάνουν έως και το 150% δημιουργεί πρακτικά εμπόδια συμμετοχής και δυσανάλογο διοικητικό βάρος. Οι Δήμοι της Π.Ε.Δ. έχουν προτείνει τη μείωση του σχετικού ποσοστού σε 120%, ώστε να διασφαλίζεται η δυνατότητα συγκρότησης βιώσιμων συνδυασμών χωρίς αποκλεισμούς.
Θέση Π.Ε.Δ.: Οι Δήμοι της Π.Ε.Δ. επισημαίνουν ότι η ισχύουσα ποσόστωση φύλου 40% σε συνδυασμό με τις αυξημένες απαιτήσεις κατάρτισης ψηφοδελτίων δημιουργεί σοβαρές πρακτικές δυσκολίες συγκρότησης συνδυασμών, ιδιαίτερα σε μικρούς, ορεινούς δήμους και δημοτικές κοινότητες με περιορισμένη πληθυσμιακή βάση. Για τον λόγο αυτό προτείνεται η επανεξέταση και μείωση του σχετικού ποσοστού στο 30%, με παράλληλη διατήρηση πολιτικών ουσιαστικής ενίσχυσης της συμμετοχής των γυναικών στην τοπική αυτοδιοίκηση μέσω κινήτρων, υποστήριξης και θεσμών εκπροσώπησης.
📍 ⏳ Αλλες Είδησης για Εκλογικό Νόμο
Θέση Π.Ε.Δ.: το νέο εκλογικό μοντέλο δεν μπορεί να πάρει το δρόμο της υλοποίησης χωρίς πλήρη αιτιολόγηση, πλήρη αποτύπωση της διαδικασίας και τεκμηριωμένη αξιολόγηση της συμβατότητάς του με την αρχή της ισότητας ψήφου και αμεσότητας λαϊκής εντολής. Η μετάθεση εφαρμογής του εκλογικού μέρους για την περίοδο 2029-2033 (άρθρο 87) δεν αίρει τις θεσμικές ενστάσεις, δίνει απλώς χρόνο για πιο ουσιαστική αξιολόγηση. Θα πρέπει σε κάθε περίπτωση να ανατεθεί μελέτη στα αρμόδια Ινστιτούτα (ΙΤΑ, ΕΕΤΑΑ) ούτως ώστε να αξιολογηθούν επαρκώς τα σχετικά συστήματα ψηφιακής εκλογής και οι προδιαγραφές λειτουργίας με συγκροτημένη επιστημονική βάση εφαρμογής, αναλυτική θεσμική ενημέρωση, συμμετοχή και νομιμοποίηση.
4. Αρμοδιότητες χωρίς δεσμευτικό μηχανισμό αντίστοιχων πόρων
Στη β’ έκδοση εντοπίζεται γενική αναφορά ότι η νομοθετική πρωτοβουλία για κάθε νέα, μεταβιβαζόμενη ή τροποποιούμενη αρμοδιότητα διασφαλίζει οικονομικούς πόρους, ανθρώπινο δυναμικό, υποδομή, εξοπλισμό και διοικητικά και τεχνολογικά εργαλεία. Διατηρείται επίσης η λογική των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων και η κάλυψη κόστους μεταβιβαζόμενων αρμοδιοτήτων (άρθρα 434 επ. και αντίστοιχα του Βιβλίου Δ’). Η διατύπωση είναι, ως ένα βαθμό, θετική. Η όλη διάταξη όμως παραμένει γενική και ατελής. Δεν θεσπίζεται μηχανισμός μεταφοράς πόρων ανά αρμοδιότητα ο οποίος να είναι αυτόματος, δεσμευτικός, κοστολογημένος και εκτελεστός, στηριγμένος σε μελέτες μοντέλου κόστους-λειτουργίας των ΟΤΑ από την ΕΕΤΑΑ. Πουθενά δεν λαμβάνεται υπόψη το πραγματικό κόστος παροχής υπηρεσιών, η συντήρηση δημοτικών υποδομών, το χιλιομετρικό κόστος δημοτικής οδοποιίας, το κόστος συντήρησης δημοτικών κτηρίων και τεχνικών λειτουργιών και δεν προβλέπεται μηχανισμός χρηματοδότησής τους. Χωρίς έναν αναγκαίο μηχανισμό ανάλυσης κόστους και αυτόματης απόδοσης πόρων, η χρηματοδότηση των ΟΤΑ παραμένει αποσυνδεδεμένη από τις πραγματικές ανάγκες των τοπικών κοινωνιών.
Στην ίδια λογική, το «Τέλος Τοπικής Ανάπτυξης» που εισήγαγε η α’ έκδοση και διατηρείται στη β’, λειτουργεί στην πράξη ως ευφημισμός και ως φύλλο συκής δήθεν απόδοσης πόρων. Αντί να αποτελεί εργαλείο ενίσχυσης της τοπικής οικονομικής βάσης, μετατρέπεται σε μηχανισμό μετακύλισης ευθύνης φορολόγησης των πολιτών προς τους Δήμους για κάθε αρμοδιότητα ή αναγκαία δράση της Τ.Α. Η κεντρική κυβέρνηση θα μπορεί πλέον να επικαλείται το νέο τέλος ως άλλοθι για τη διαχρονική υποχρηματοδότηση της Αυτοδιοίκησης («αυξήστε το Τέλος Τοπικής Ανάπτυξης, αν θέλετε πόρους»), αποφεύγοντας τις δικές της υποχρεώσεις από τους θεσμοθετημένους κεντρικούς φορολογικούς πόρους. Σε δήμους χαμηλού εισοδήματος, σε ορεινές ή μειονεκτικές περιοχές, το μέτρο δεν θα επιφέρει καν ουσιαστικό δημοσιονομικό αποτέλεσμα, επιτείνοντας τις περιφερειακές ανισότητες.
Θέση Π.Ε.Δ.: απαιτείται υποχρεωτική κοστολόγηση, ειδική δημοσιονομική πρόβλεψη, μηχανισμός αυτόματης απόδοσης, ρήτρα προσωπικού και δυνατότητα ελέγχου πριν από κάθε νέα μεταφορά αρμοδιότητας. Παράλληλα, πρέπει να αποδοθούν στους Δήμους όλοι οι θεσμοθετημένοι και παρακρατηθέντες ΚΑΠ. Διαφορετικά, η αντισυνταγματική πρακτική μεταφοράς υποχρεώσεων χωρίς αντίστοιχους πόρους — που έχει επανειλημμένα κριθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας — επιχειρείται να επικυρωθεί νομοθετικά.
5. Εποπτεία που μετατρέπεται σε προληπτική κρατική έγκριση
Η β’ έκδοση διατηρεί τον προταθέντα καινοφανή και διογκωμένο συγκεντρωτικό μηχανισμό εποπτείας με πανίσχυρη Υπηρεσία Γενικής Εποπτείας Νομιμότητας, υπαγόμενη απευθείας στον Υπουργό Εσωτερικών. Κρισιμότερη όλων είναι η πρόβλεψη ότι αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την ισχύ της κάθε πράξης των ΟΤΑ η αναγραφή σε κάθε πράξη του μοναδικού αριθμού που θα χορηγεί το πληροφοριακό σύστημα εποπτείας. Δεν πρόκειται για απλό τεχνικό όρο διαφάνειας, ούτε για τυπική ανάρτηση κατά το πρότυπο της «Διαύγειας» η ύπαρξη της οποίας παραδόξως και απωσιωπάται και δεν διαλειτουργεί με τα προτεινόμενα στο παρόν νομοσχέδιο. Πρόκειται για ευθεία επαναφορά της προληπτικής κρατικής έγκρισης (approbation), δηλαδή για καθεστώς όπου η αυτοδιοικητική πράξη είναι ουσιαστικά ανυπόστατη μέχρι να διέλθει από τον κρατικό μηχανισμό επιβεβαίωσης.
Σε κανένα ευρωπαϊκό διοικητικό μοντέλο οι πράξεις των δήμων και περιφερειών δεν τελούν υπό καθεστώς «μη ισχύος» μέχρι να ελεγχθούν από την κεντρική διοίκηση. Στη Γαλλία (contrôle de légalité), τη Γερμανία (Rechtsaufsicht) και την Ισπανία (control de legalidad) ο έλεγχος νομιμότητας είναι εκ των υστέρων, περιορισμένος και αναλογικός, χωρίς να εμποδίζει την άμεση ισχύ των πράξεων. Η Ευρωπαϊκή Χάρτα Τοπικής Αυτονομίας (άρθρο 8) επιτρέπει αποκλειστικά εκ των υστέρων και αναλογικό έλεγχο. Ακόμη και η Γαλλία, η Ιταλία και η Ισπανία, χώρες με έντονο παρελθόν συγκεντρωτισμού, έχουν εγκαταλείψει εδώ και δεκαετίες την προληπτική έγκριση. Η ελληνική Κυβέρνηση επιχειρεί να την επαναφέρει και μάλιστα σε πιο συγκεντρωτική μορφή, καταφανώς χειρότερη από εκείνη που εφάρμοζαν οι παλιές Νομαρχίες πριν τους νόμους 2298/1994 και 2539/1997 («Καποδίστρια»). Σε αυτό προστίθεται η συνολική αρχιτεκτονική πολλαπλασιαστικού, αθροιστικού και επικαλυπτόμενου ελέγχου. οι Δήμοι θα ελέγχονται και θα υποβάλλουν αναφορές σε έξι τουλάχιστον φορείς: στη νέα Υπηρεσία Γενικής Εποπτείας, στο Οικονομικό Παρατηρητήριο, στο Ελεγκτικό Συνέδριο, στο σύστημα «Διαύγεια», στους Δείκτες Παρακολούθησης (deiktesOTA, βλ. ενότητα Δ.1) και στις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Η κανονιστική και διοικητική συμμόρφωση γίνεται αυτοσκοπός χωρίς έννοια για την αποτελεσματικότητα της διαφάνειας και των διαδικασιών των ΟΤΑ. Σε λειτουργικό επίπεδο εγκαθίσταται μια μόνιμη συνθήκη διοικητικού εκφοβισμού, που αποθαρρύνει την πρωτοβουλία των αιρετών και υποκαθιστά τη δημοκρατική νομιμοποίηση από την έγκριση του διοικητικού ελεγκτή για κάθε πράξη. Πουθενά στο Σχέδιο δεν αποτιμάται το πρόσθετο γραφειοκρατικό βάρος που μετακυλίεται στους Δήμους, ιδιαίτερα στους μικρούς και μεσαίους.
Θέση Π.Ε.Δ.: η σχετική διάταξη πρέπει να αναδιατυπωθεί ώστε οι πράξεις των ΟΤΑ να ισχύουν με την έκδοσή τους και ο έλεγχος νομιμότητας να ασκείται αποκλειστικά εκ των υστέρων, εντός εύλογων προθεσμιών και χωρίς να επηρεάζει την άμεση ισχύ τους. Μόνον έτσι διασφαλίζεται η συνταγματική ισορροπία ανάμεσα στη νόμιμη εποπτεία και την ελεύθερη άσκηση των τοπικών υποθέσεων.
Δ. Νέες ρυθμίσεις της β’ έκδοσης που χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής
1. Κόμβος Παρακολούθησης Επιδόσεων και δείκτες ΟΤΑ
Η β’ έκδοση εισάγει ή ενισχύει τον Κόμβο Παρακολούθησης Επιδόσεων με δημοσίευση δεικτών ΟΤΑ (deiktesOTA), λογική που αποτυπώνεται στα άρθρα 541 επ. Σαφώς η διαφάνεια και τα ανοικτά δεδομένα αποτελούν πρόοδο και μπορούν να είναι χρήσιμα εργαλεία αυτοαξιολόγησης και πληροφόρησης του πολίτη. Η πρόβλεψη γίνεται όμως προβληματική όταν οδηγεί σε απλουστευτική κατάταξη δήμων χωρίς να λαμβάνονται υπόψη πληθυσμός, γεωγραφία, ορεινότητα, νησιωτικότητα, οικονομική βάση, διαθέσιμο προσωπικό και έκταση μεταφερόμενων αρμοδιοτήτων, ενώ δεν προβλέπεται κανένα συνολικό επίπεδο συστημικής αξιολόγησης επί των ασκούμενων πολιτικών (περιβάλλοντος, ενέργειας, διαχείρισης απορριμμάτων κ.α.).
Στην παρούσα διατύπωση εισάγεται η αξιολόγηση των ΟΤΑ μέσω δεικτών η οποία χωρίς καμία στάθμιση αποτελεί συγκεκαλυμμένη μορφή τιμωρητικής κρατικής εποπτείας. Δύο δήμοι του ίδιου τύπου ενδέχεται να έχουν εντελώς διαφορετικές δυνατότητες λόγω γεωγραφίας ή στελέχωσης. Κάθε σύγκρισή τους με τους ίδιους δείκτες είναι μεθοδολογικά εσφαλμένη και διοικητικά άδικη. Η Π.Ε.Δ. θεωρεί ότι η διαφάνεια είναι επιβεβλημένη, αλλά με αντικειμενικά κριτήρια, στάθμιση βάσει χαρακτηριστικών δήμου και περιφέρειας, υποχρεωτική τεχνική υποστήριξη για μικρούς και μεσαίους δήμους και ρητή πρόβλεψη ότι οι δείκτες λειτουργούν διαγνωστικά και υποστηρικτικά κινητοποιώντας μηχανισμούς ενίσχυσης και επιπλέον στήριξης και όχι αποκλειστικά τιμωρητικά όπως υποδηλώνεται.
2. Σχέδια Δράσης δήμων και διοίκηση μέσω στόχων
Η εισαγωγή Σχεδίων Δράσης και η μετάβαση σε διοίκηση μέσω στόχων μπορεί κατ’ αρχήν να βελτιώσει τον προγραμματισμό. Στην πράξη όμως αυξάνει το διοικητικό βάρος. Για δήμους με περιορισμένο προσωπικό, χωρίς επαρκή τεχνική υπηρεσία ή οικονομικό τμήμα, οι σχετικές απαιτήσεις θα πρέπει να καλυφθούν με την ενίσχυση της διοικητικής και τεχνικής ικανότητας για να καταφέρουν να λειτουργήσουν ως εργαλείο αναβάθμισης λειτουργήσουν και όχι ως πρόσθετη γραφειοκρατική επιβάρυνση «τυπικής εκπλήρωσης» στόχων. Στους ορεινούς δήμους της Π.Ε.Δ., αλλά ακόμα και εν γένει στην Αυτοδιοίκηση όπου οι οργανικές θέσεις παραμένουν επί σειρά ετών κενές, η εφαρμογή Σχεδίων Δράσης χωρίς ταυτόχρονη ενίσχυση προσωπικού θα οδηγήσει σε τυπική και όχι ουσιαστική, συμμόρφωση.
Θέση Π.Ε.Δ.: Κάθε νέα υποχρέωση στρατηγικού σχεδιασμού πρέπει να συνοδεύεται από τυποποιημένα πρότυπα, υποχρεωτική τεχνική υποστήριξη από την ΕΕΤΑΑ (όχι προαιρετική), χρηματοδότηση, έτοιμα ψηφιακά εργαλεία και ρεαλιστική μεταβατική περίοδο με ειδικό πρόγραμμα ενίσχυσης της επάρκειας των ΟΤΑ με τα σχετικά αναγκαία μέσα, πρόγραμμα κατάρτισης, διαδικασίες-πρότυπα και χρονοδιάγραμμα καλής υλοποίησης και αξιολόγησης. Στην παρούσα μορφή του ο σχετικός μηχανισμός μεταφέρει υποχρέωση χωρίς αντίστοιχη υποστήριξη.
3. Νομικά πρόσωπα ΟΤΑ και οργανωτική ευχέρεια
Η β’ έκδοση εισάγει εκτεταμένο νέο τμήμα (άρθρα 184-186 επ.) για το σύνολο των νομικών προσώπων της Αυτοδιοίκησης: ΝΠΔΔ, ΝΠΙΔ, ΔΕΥΑ, ΦοΔΣΑ, Αναπτυξιακούς Οργανισμούς, Περιφερειακά Ταμεία Ανάπτυξης και λοιπούς φορείς. Δεν πρόκειται για απλή κωδικοποίηση αλλά για επέκταση του Κώδικα σε ολόκληρο το αυτοδιοικητικό οικοσύστημα, με ταυτόχρονη ενίσχυση του κεντρικού ελέγχου επ’ αυτού. Η ενοποίηση μπορεί κατ’ αρχήν να βοηθήσει τη διαφάνεια, αλλά η σώρευση ελέγχων στο σύνολο του οικοσυστήματος είναι ασύμμετρη και κινδυνεύει να παραλύσει τη λειτουργία.
Ιδιαίτερα προβληματική είναι η απαγόρευση ή ο αυστηρός περιορισμός σύστασης νέων ΝΠΔΔ τοπικής αυτοδιοίκησης. Η οργανωτική ευχέρεια ανήκει στους ΟΤΑ και αποτελεί συστατικό στοιχείο της διοικητικής τους αυτοτέλειας. Η απαγόρευση θα πρέπει να επανεξεταστεί και εφόσον διατηρηθεί, να συνοδεύεται από αιτιολόγηση, ρητές εξαιρέσεις και ρήτρα τοπικής ανάγκης (διαδημοτικής λειτουργίας, ειδικής υπηρεσιακής αποστολής, νησιωτικού ή ορεινού χαρακτήρα). Συγχρόνως, η ρύθμιση θα πρέπει να διασφαλίσει την προστασία της εύρυθμης οργανωτικής λειτουργίας των ΟΤΑ, την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων νομικών προσώπων και την αποφυγή πολλαπλής, υπέρμετρης ελεγκτικής επιβάρυνσης για το ίδιο αντικείμενο.
Ειδική μέριμνα χρειάζεται για φορείς όπως οι Αναπτυξιακοί Οργανισμοί ΟΤΑ, που αποτελούν για τους Δήμους της Π.Ε.Δ. βασικό εργαλείο υλοποίησης αναπτυξιακών προγραμμάτων (LEADER/ΤΑΠΤΟΚ, ΣΣ ΚΑΠ), και οι ΦΟΔΣΑ, για τους οποίους η Π.Ε.Δ. έχει διατυπώσει συγκεκριμένες θέσεις σχετικά με τη διαχείριση αποβλήτων, την ευθύνη, τη χρηματοδότηση και τον συντονισμό με τους Δήμους-μέλη. Η δε ρύθμιση επί των ΔΕΥΑ ως προς το τιμολογιακό τους καθεστώς, τις επενδύσεις σε δίκτυα και τη σχέση τους με κεντρικά εποπτικά όργανα πρέπει να αξιολογηθεί ιδιαίτερα, διότι αφορά τη δυνατότητα των Δήμων να διαμορφώνουν τοπική πολιτική για τα ύδατα και την αποχέτευση.
4. Σύμπτυξη Πίνακα Αρμοδιοτήτων και εισαγωγή ενότητας Παλλαϊκής Άμυνας
Σε σχέση με την α’ έκδοση, ο Πίνακας Αρμοδιοτήτων στη β’ εμφανίζεται πιο συμπτυγμένος και κατά κανόνα παραπέμπει σε νόμο. Οι κατηγορίες παρουσιάζονται περισσότερο ως τίτλοι παρά ως αναλυτική περιγραφή πολιτικών, ενώ η σύμπτυξη μειώνει την αναγνωσιμότητα, υποβαθμίζει τη διαφάνεια και δυσχεραίνει την κατανόηση του πραγματικού περιεχομένου των αρμοδιοτήτων. Έχει ενδεικτικά καταργηθεί η αναλυτική ενότητα «Διαφάνεια, διαβούλευση και συμμετοχή» που υπήρχε στην α’ έκδοση.
Στο Παράρτημα προστίθεται η νέα ενότητα περί «Άμυνας», με αναφορά σε «Παλλαϊκή Άμυνα» και «Πολιτική και Παλλαϊκή Άμυνα». Πρόκειται για κρατικού χαρακτήρα λειτουργίες, που εντάσσονται σε πίνακα ΟΤΑ χωρίς σαφή οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων των Δήμου, χωρίς αντίστοιχη χρηματοδότηση και χωρίς διασφάλιση εξοπλισμού και προσωπικού. Η εισαγωγή τέτοιων αρμοδιοτήτων στον Πίνακα ενισχύει την αίσθηση ότι οι ΟΤΑ αντιμετωπίζονται ως διοικητικός βραχίονας του κράτους και όχι ως αυτόνομοι θεσμοί τοπικής δημοκρατίας.
Θέση Π.Ε.Δ.: Επιβάλλεται σαφής οριοθέτηση των όρων και των ορίων και μη μετακύλιση κρατικών ευθυνών.
5. Λαϊκές αγορές, μητροπολιτικές εξαιρέσεις και απουσία μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης
Στη β’ έκδοση φαίνεται να διατηρείται ειδικό καθεστώς για τις λαϊκές αγορές στην Περιφέρεια Αττικής και στην περιφερειακή ενότητα Θεσσαλονίκης, ενώ η πλήρης τοπική ανάληψη της αρμοδιότητας δεν υιοθετείται. Το ζήτημα είναι ενδεικτικό μιας ευρύτερης παράλειψης: η β’ έκδοση δεν υιοθετεί την πρόταση της ΚΕΔΕ για συγκρότηση μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης πρώτου βαθμού. Παράλληλα, δεν προβλέπει σαφή αρχιτεκτονική διαδημοτικών αρμοδιοτήτων ούτε ρητό ρόλο του πρώτου βαθμού στις μητροπολιτικές περιοχές. Το αποτέλεσμα είναι ένα κατακερματισμένο σύστημα ειδικών εξαιρέσεων, που υποδηλώνει ότι ο Κώδικας δεν επιλύει το ζήτημα των μητροπολιτικών αρμοδιοτήτων αλλά το παρακάμπτει. Σε εθνικό επίπεδο χρειάζεται καθαρή αρχιτεκτονική μητροπολιτικής και διαδημοτικής διακυβέρνησης, με πραγματικό ρόλο των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ μεγάλων αστικών συγκροτημάτων κατά τα ευρωπαϊκά πρότυπα.
6. Πολιτική προστασία και πυροπροστασία: ευθύνη χωρίς μέσα
Η β’ έκδοση αναγνωρίζει στους δήμους πιο ενεργό επιχειρησιακό ρόλο σε κρίσεις, στην τοπική πρόληψη και στην πυροπροστασία. Αυτό ανταποκρίνεται σε πραγματικές ανάγκες, ιδιαίτερα με δεδομένη την επίδραση της κλιματικής κρίσης και των διαρκώς αυξανόμενων φυσικών καταστροφών. Δεν μπορεί όμως να γίνει απόδοση της ευθύνης πρόληψης και διαχείρισης κρίσεων χωρίς επάρκεια, αναγκαίους πόρους, μόνιμο προσωπικό, επιχειρησιακό εξοπλισμό, τεχνική υπηρεσία και σαφή κατανομή ευθύνης μεταξύ Δήμων, Περιφερειών και κεντρικού κράτους, τη στιγμή που το κεντρικό κράτος διαθέτει το μεγαλύτερο αριθμό πυροσβεστών ανά κάτοικο (18.000). Στη σημερινή του μορφή το Σχέδιο δημιουργεί ασάφεια και στρώνει το έδαφος για την αναζήτηση ποινικής, αστικής και πειθαρχικής ευθύνης των αιρετών για αστοχίες συστημικού χαρακτήρα του κρατικού μηχανισμού πρόληψης και πολιτικής προστασίας, ιδίως σε δασικές και αγροτικές εκτάσεις που το ίδιο το κράτος οφείλει να διαχειρίζεται. Η εμπειρία των τελευταίων ετών είναι σαφής: οι Δήμοι δεν έχουν λάβει καμία επαρκή χρηματοδότηση για τη διαχείριση κινδύνων πολιτικής προστασίας, παρά τις διαρκώς αυξανόμενες υποχρεώσεις.
Θέση Π.Ε.Δ.: επιβάλλεται ειδική ρήτρα χρηματοδότησης πολιτικής προστασίας και μόνιμος μηχανισμός τεχνικής υποστήριξης για τους μικρούς δήμους, με αναλογική κατανομή ευθύνης μεταξύ των επιπέδων και φορέων διακυβέρνησης, συστηματική αξιολόγηση φακέλων καταστροφής, αποζημιώσεις και παρακολούθηση αποκατάστασης, ενίσχυση προσωπικού και ολοκληρωμένο πλαίσιο πρόληψης. Παράλληλα, η Π.Ε.Δ. έχει διατυπώσει συγκεκριμένες προτάσεις για ειδικό μηχανισμό στήριξης πληγέντων δήμων από πυρκαγιές, πλημμύρες και μαζική ξήρανση δασικών οικοσυστημάτων· τα στοιχεία αυτά πρέπει να ενσωματωθούν στον Κώδικα.
Ε. Θεσμική σιωπή του Σχεδίου και διεκδικήσεις της Π.Ε.Δ.
Πέρα από τις διατάξεις που εισάγει, η β’ έκδοση χαρακτηρίζεται και από όσα παραλείπει. Σε μια σειρά πεδίων που αποτελούν διαχρονική προτεραιότητα της Αυτοδιοίκησης και ιδίως των ορεινών και νησιωτικών δήμων, το Σχέδιο παραμένει σιωπηλό ή αρκείται σε ονομαστικές αναφορές χωρίς κανονιστικό περιεχόμενο. Οι σιωπές αυτές δεν είναι ουδέτερες: συνιστούν θεσμική επιλογή.
1. Ορεινοί, νησιωτικοί και μικροί δήμοι: από ονομαστική κατηγοριοποίηση σε ουσιαστικό ειδικό καθεστώς
Παρά την εισαγωγή κατηγοριοποίησης δήμων και τον τίτλο «Ειδικές ρυθμίσεις για μικρούς, ορεινούς και νησιωτικούς δήμους», η β’ έκδοση παραμένει θεσμικά κενή ως προς την ουσιαστική εφαρμογή της ορεινότητας και της νησιωτικότητας. Η κατηγοριοποίηση παραμένει απολύτως ονομαστική και περιγραφική. Δεν δημιουργεί ειδικό καθεστώς, δεν συνοδεύεται από διαφοροποιημένες αρμοδιότητες, δεν προβλέπει εγγυήσεις υπηρεσιών και δεν συνδέεται με καμία οικονομική ενίσχυση ή εξισορρόπηση κόστους. Το οικείο Κεφάλαιο περιορίζεται σε γενικόλογες αναφορές και σε προαιρετική «υποστήριξη από την ΕΕΤΑΑ», η οποία στην πράξη δεν αποτελεί καθολική, εγγυημένη υπηρεσία.
Συγκριτικά, η ευρωπαϊκή εμπειρία είναι σαφώς πλουσιότερη και πιο ώριμη: ιταλικοί «comuni montani» και «aree interni» με ειδικούς πόρους και τεχνική βοήθεια, ισπανικoί «municipios de montaña» με διαφοροποιημένη στελέχωση και χρηματοδότηση, γαλλικές «Zones de Revitalisation Rurale» με φορολογικές και υπηρεσιακές εγγυήσεις, αυστριακές «Berggemeinden», σκανδιναβικές «sparsely populated areas» με ενσωματωμένους συντελεστές κόστους και καθολικές υπηρεσίες κοινωνικής συνοχής. Σε πλήρη αντίθεση με το άρθρο 101 Συντ. και το ευρωπαϊκό κεκτημένο της Εδαφικής και Κοινωνικής Συνοχής, το ελληνικό Σχέδιο Κώδικα Αυτοδιοίκησης αφήνει τους πιο αδύναμους δήμους θεσμικά απροστάτευτους με τις ίδιες νομικές υποχρεώσεις με όλους τους άλλους, χωρίς πρόσθετους πόρους, ειδικές υπηρεσίες ή εγγυημένη τεχνική υποστήριξη.
Θέση Π.Ε.Δ. Η σχετική ενότητα πρέπει να αναμορφωθεί σε ουσιαστικό Ειδικό Καθεστώς Ορεινών, Νησιωτικών και Μικρών Δήμων. Η κατηγοριοποίηση του άρθρου 8 πρέπει να αποκτήσει κανονιστική ισχύ και να ενεργοποιεί αυτοδικαίως:
•Ουσιαστική χρηματοδοτική ενίσχυση με προσαύξηση συντελεστή ΚΑΠ, σύσταση Ταμείου Ορεινών και Νησιωτικών Περιοχών, ουσιώδη συσχέτιση με το Κοινωνικό Κλιματικό Ταμείο και Ταμείο Εκσυγχρονισμού και ρήτρα πλήρους κάλυψης πραγματικού κόστους για κάθε νέα αρμοδιότητα.
•Θεσμοθέτηση «Ελαχίστου Εγγυημένου Επιπέδου Υπηρεσιών»: ΚΕΠ πλήρους αρμοδιότητας, τεχνική υπηρεσία, κοινωνική φροντίδα, τηλεϊατρική, πρόσβαση σε ταχυδρομικές και χρηματοπιστωτικές συναλλαγές, ως μορφή καθολικής υπηρεσίας στις δυσπρόσιτες περιοχές.
•Ειδικό καθεστώς στελέχωσης με μοριοδότηση, κίνητρα εγκατάστασης και διαδημοτικές οργανικές μονάδες.
•Υποχρεωτική (όχι προαιρετική) τεχνική υποστήριξη από την ΕΕΤΑΑ ως καθολικού παρόχου. Η ΕΕΤΑΑ να μην περιορίζεται σε προαιρετική και αποσπασματική τεχνική υποστήριξη αλλά να καταστεί μόνιμος επιχειρησιακός βραχίονας υποστήριξης της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης και ιδίως των μικρών Δήμων.
•Συντελεστή Εδαφικής Εξισορρόπησης ενσωματωμένο σε όλες τις κρατικές χρηματοδοτήσεις.
2. Στελέχωση και ανθρώπινο δυναμικό
Η Π.Ε.Δ. Δυτικής Ελλάδας έχει επανειλημμένα επισημάνει το έλλειμμα ανθρώπινου δυναμικού στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ ως κορυφαία προτεραιότητα, ιδίως σε τεχνικές, νομικές και οικονομικές υπηρεσίες των μικρών και ορεινών δήμων. Η β’ έκδοση δεν θεσπίζει δεσμευτικό μηχανισμό κάλυψης οργανικών θέσεων, ούτε στοχευμένα κίνητρα εγκατάστασης για στελέχη που υπηρετούν σε δυσπρόσιτες περιοχές. Η αναφορά σε «πόρους, προσωπικό και υποδομές» που διασφαλίζονται κατά τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων παραμένει γενική και δεν αρκεί χωρίς ρητή ρήτρα προσωπικού. Πρέπει να προβλεφθούν: σαφής, υποχρεωτική ρήτρα προσωπικού ανά αρμοδιότητα, μοριοδότηση και κίνητρα εγκατάστασης κατ’ αναλογία με την ευρωπαϊκή πρακτική, δυνατότητα διαδημοτικών οργανικών μονάδων με ενιαία στελέχωση, και ομαλή μεταφορά προσωπικού των μετατρεπόμενων ή καταργούμενων ΝΠΔΔ. Η τεχνική υποστήριξη από την ΕΕΤΑΑ πρέπει να μετατραπεί σε καθολική υπηρεσία, όχι σε προαιρετική συνδρομή.
3. Υπηρεσίες Δόμησης και χωρικός σχεδιασμός
Η απόσπαση των ΥΔΟΜ από τους Δήμους και η μεταφορά τους σε κεντρικές δομές αποτελεί κορυφαία ένσταση της Αυτοδιοίκησης που η β’ έκδοση δεν επιλύει ενώ κατά τις ενδείξεις την επικυρώνει. Η πολεοδομία και ο χωρικός σχεδιασμός αποτελούν διεθνώς τον σκληρό πυρήνα της τοπικής αρμοδιότητας. Χωρίς ΥΔΟΜ, ο Δήμοι έχουν απωλέσει το βασικό εργαλείο με το οποίο εφαρμόζουν την τοπική αναπτυξιακή πολιτική στον χώρο. Η απόσπαση σημαίνει στην πράξη ότι ο Δήμος μπορεί να σχεδιάζει μόνο στα χαρτιά, ενώ η εφαρμογή, οι άδειες, οι έλεγχοι και οι κρίσιμες αποφάσεις μετατοπίζονται στο Κράτος. Πρόκειται για πλήρη διοικητική απογύμνωση των ΟΤΑ και ταυτόχρονα για πλήρη υπαγωγή των τοπικών αναπτυξιακών επιλογών σε κεντρικές αποφάσεις. Στο ίδιο πεδίο, τα Τοπικά Χωρικά Σχέδια εγκρίνονται χωρίς εξασφάλιση πόρων για την εφαρμογή τους.
Τα Περιφερειακά Σχέδια Προσαρμογής στην Κλιματική Αλλαγή προτείνουν έργα εκατοντάδων εκατομμυρίων χωρίς να χρηματοδοτείται ούτε το 10% και δεν υφίσταται καμία σοβαρή και έγκυρη αξιολόγηση της υλοποίησης τους και του συνεπαγόμενου ελλείμματος διακυβέρνησης από τη μη συμμόρφωση με τα σχέδια προσαρμογής.
Η Π.Ε.Δ. ζητά την ανάκτηση των ΥΔΟΜ από τους Δήμους, την ενίσχυσή τους με πόρους και προσωπικό, και την εξασφάλιση χρηματοδότησης για την υλοποίηση των ΤΧΣ και ΠεΣΠΚΑ.
4. Συντήρηση δημοτικών υποδομών
Για το μείζον πρόβλημα της συντήρησης των δημοτικών υποδομών ( οδοποιία, κτήρια, σχολεία, αθλητικές εγκαταστάσεις, πλατείες, παιδικές χαρές, πράσινο) η β’ έκδοση δεν προβλέπει τίποτα. Οι Δήμοι καλούνται με πενιχρά μέσα να συντηρήσουν χιλιάδες χιλιόμετρα δημοτικής οδοποιίας και χιλιάδες δημοτικά κτήρια, χωρίς κανένα οριζόντιο πρόγραμμα χρηματοδότησης. Η Π.Ε.Δ. προτείνει τη θέσπιση νέου προγράμματος υποδομών και λειτουργικής αναβάθμισης των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, στο πρότυπο του Προγράμματος «ΘΗΣΕΑΣ», ως απάντηση στις πιεστικές σύγχρονες ανάγκες.
5. Καθολικές δημόσιες υπηρεσίες στην επικράτεια
Η καθημερινή πραγματικότητα στην ύπαιθρο και στις ορεινές περιοχές είναι σαφής: τράπεζες κλείνουν, σχολεία υποβαθμίζονται, Κέντρα Υγείας λειτουργούν με ελάχιστο προσωπικό, τα ΕΛΤΑ απομακρύνονται, ο πολίτης χάνει πρόσβαση σε βασικές υπηρεσίες. Στο ευρωπαϊκό διοικητικό δίκαιο, η «καθολική υπηρεσία» σημαίνει υποχρεωτική και αδιάλειπτη παροχή βασικών δημόσιων λειτουργιών σε όλους, ιδιαίτερα σε δυσπρόσιτες περιοχές. Στο Σχέδιο Κώδικα δεν εντοπίζεται ούτε μία πρόταση γι’ αυτό. Δεν διασφαλίζονται ταχυδρομεία, ΚΕΠ πλήρους αρμοδιότητας, βασική υγεία, τεχνική υπηρεσία ή μεταφορές για απομακρυσμένες κοινότητες και καμία υπηρεσία δεν χαρακτηρίζεται «υποχρεωτική» από την πλευρά του κράτους για τις ορεινές και νησιωτικές περιοχές.
Σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες αξιολογούνται οι επιπτώσεις των ρυθμίσεων στον αγροτικό χώρο με μεθοδολογίες Territorial Impact Assessment και rural proofing. Καμία τέτοια μεθοδολογία δεν εισάγεται στον Κώδικα. Η Π.Ε.Δ. ζητά ρητή δέσμευση του κράτους σε καθολική υπηρεσία, συμμετοχή των ΟΤΑ στον σχεδιασμό της και εισαγωγή εργαλείων TIA και rural proofing στη διαδικασία αξιολόγησης των δημόσιων πολιτικών σύμφωνα με τις προτάσεις του ΟΟΣΑ και της Επιτροπής των Περιφερειών.
6. Δημογραφικό, ύπαιθρος, ανθεκτικότητα
Η χώρα αντιμετωπίζει δημογραφική καθίζηση. Χωριά και οικισμοί ερημώνουν, οι υπηρεσίες υποχωρούν, η κτηνοτροφία πλήττεται από την εγκατάλειψη τις απειλές των ζωονόσων, το κόστος εισροών και τη διαχειριστική ανεπάρκεια των αρμόδιων δομών, η καθημερινότητα του πολίτη στην επαρχία γίνεται διαρκώς δυσκολότερη. Στα πεδία αυτά καταπολέμηση φτώχειας, κοινωνική προστασία, αγροτική ανάπτυξη, ενεργειακές κοινότητες, κλιματική προσαρμογή, ορεινότητα, πρόσβαση σε βασικές υπηρεσίες η β’ έκδοση του ΝΣΔ παραμένει βουβή. Αντί αυτών αφιερώνει δεκάδες σελίδες σε γραφειοκρατικά άρθρα και σε θέματα ζώων συντροφιάς.
Η Π.Ε.Δ. ζητά αυτοτελή ενότητα του Κώδικα για το δημογραφικό, την ύπαιθρο και την ανθεκτικότητα, κατόπιν αναλυτικών επιστημονικών μελετών και εισηγήσεων (ΚΕΔΕ, ΙΤΑ, ΠΕΤΑ, ΕΕΤΑΑ) με μέτρα στήριξης τοπικής παραγωγής και σύγχρονο πλαίσιο τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης.
7. Θεσμική κατοχύρωση των Π.Ε.Δ. και της ΚΕΔΕ
Η β’ έκδοση πρέπει να ρυθμίσει με ρητή τυπική κατοχύρωση τον θεσμικό ρόλο των Π.Ε.Δ. και της ΚΕΔΕ. Η Π.Ε.Δ. ζητά: διατήρηση του. χαρακτήρα των Π.Ε.Δ. ως Ν.Π.Ι.Δ και ενίσχυση του γνωμοδοτικού τους ρόλου σε νομοθετικές και κανονιστικές πράξεις που αφορούν την Α’ βαθμίδα, ρητή συμμετοχή σε όργανα αναπτυξιακού, χωροταξικού, περιβαλλοντικού και χρηματοδοτικού σχεδιασμού (Επιτροπές Παρακολούθησης ΠΕΠ, Σχέδια ΣΣ ΚΑΠ, ΤΑΠΤΟΚ), πρόβλεψη σύμφωνης (και όχι απλώς συμβουλευτικής) γνώμης σε ζητήματα κατανομής ΚΑΠ και ρύθμισης των ΦΟΔΣΑ, και διασφάλιση επαρκούς και αυτόνομης χρηματοδότησης ώστε να μπορούν να ασκούν τον θεσμικό τους ρόλο χωρίς διοικητική εξάρτηση και με την αναγκαία στελέχωση με επιστημονικό προσωπικό. Η συμμετοχή των ΟΤΑ και των εκπροσωπευτικών οργάνων στη χάραξη δημόσιων πολιτικών οφείλει να μετατραπεί από εθιμοτυπική σε υποχρεωτική.
8. Πειθαρχική και αστική ευθύνη αιρετών
Η σύνθεση των πειθαρχικών οργάνων, οι λόγοι αργίας και έκπτωσης, η αναστολή καθηκόντων και η σύνδεσή τους με μη αμετάκλητες ποινικές εξελίξεις, χρειάζονται προσεκτική αξιολόγηση. Η αναβάθμιση της καταστατικής θέσης των αιρετών με λογοδοσία, έλεγχο αλλά και σεβασμό στον θεσμικό τους ρόλο είναι αναγκαία προϋπόθεση κάθε σύγχρονου Κώδικα Αυτοδιοίκησης. Η σύνδεση πειθαρχικής και ποινικής ευθύνης με τομείς όπως η πολιτική προστασία, όπου ο Δήμος ασκεί αρμοδιότητες χωρίς επαρκή μέσα, δημιουργεί δυσανάλογο κίνδυνο για τους αιρετούς και πρέπει να αντιμετωπιστεί με αρχή αναλογικότητας.
9. Μεταβατικές διατάξεις και τρέχοντα αναπτυξιακά προγράμματα
Πέραν της μετάθεσης του εκλογικού μέρους για την περίοδο 2029-2033, η β’ έκδοση πρέπει να εξασφαλίσει την ομαλή συνέχεια των τρεχόντων αναπτυξιακών προγραμμάτων: ΕΣΠΑ 2021-2027, Στρατηγικό Σχέδιο ΚΑΠ 2023-2027 με LEADER/ΤΑΠΤΟΚ, Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, και πιθανά διάδοχα Προγράμματα του «Αντώνη Τρίτση» και ουσιαστική συμμετοχή των Δήμων στα Ταμεία της Νέας Προγραμματικής Περιόδου όπως είναι η απαίτηση της Αυτοδιοίκησης. Πρέπει επίσης να προβλεφθεί επαρκής χρόνος προσαρμογής των ΟΤΑ στα νέα πληροφοριακά συστήματα και διαδικασίες, ώστε να αποφευχθεί η λειτουργική παράλυση. Η εργασιακή συνέχεια του προσωπικού των μετατρεπόμενων ή καταργούμενων ΝΠΔΔ πρέπει να διασφαλιστεί ρητά. Τέλος, οφείλει να προβλεφθεί ουσιαστική θεσμική διαβούλευση με ΚΕΔΕ, Π.Ε.Δ. και Δήμους πριν την έναρξη ισχύος.
10. Σχέση με την Αποκεντρωμένη Διοίκηση και αρμοδιότητες
Η β’ έκδοση φαίνεται να αναβαθμίζει τη θέση των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, ιδίως μέσω της νέας Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας ΟΤΑ. Πρέπει να ελεγχθεί ρητά εάν αρμοδιότητες περιβάλλοντος, χωρικού σχεδιασμού, υδάτων ή πολιτικής προστασίας μετατοπίζονται από τους Δήμους στις Αποκεντρωμένες, αποδυναμώνοντας περαιτέρω τη γενική αρμοδιότητα των ΟΤΑ επί των τοπικών υποθέσεων. Η Π.Ε.Δ. απορρίπτει κάθε αναβάθμιση της Αποκεντρωμένης εις βάρος αρμοδιοτήτων που σήμερα έχουν οι ΟΤΑ ή πρέπει να έχουν, σύμφωνα με τις αρχές εγγύτητας και επικουρικότητας.
ΣΤ. Σημεία ελέγχου στο κείμενο της β’ έκδοσης
Για την τεχνική νομική επεξεργασία προτείνεται να ελεγχθούν ιδίως τα ακόλουθα σημεία:
•Άρθρο 317: «τεκμήριο καθημερινότητας» και διαδικασία άσκησης σχετικών πρωτοβουλιών.
•Άρθρα 38 επ. και 66-67: ειδικοί εκλογικοί κατάλογοι και ηλεκτρονική ψήφος.
•Άρθρα εκλογικού αποτελέσματος: μοντέλο 42%+1, εναλλακτική ψήφος, δεύτερο στάδιο προσμέτρησης, κατάργηση παραδοσιακού β’ γύρου.
•Άρθρο 87: μετάθεση εφαρμογής εκλογικού μέρους για την περίοδο 2029-2033.
•Άρθρο 313 και Παράρτημα: τρόπος καταγραφής αρμοδιοτήτων και σχέση με καθ’ ύλην αρμόδια Υπουργεία.
•Άρθρα 184-186 επ.: νέα ενότητα για νομικά πρόσωπα Τοπικής Αυτοδιοίκησης· ρύθμιση περί μη δυνατότητας σύστασης νέων ΝΠΔΔ· Αναπτυξιακοί Οργανισμοί, ΦΟΔΣΑ, ΔΕΥΑ.
•Άρθρα 541 επ.: Κόμβος Παρακολούθησης Επιδόσεων και δείκτες ΟΤΑ (deiktesOTA).
•Άρθρα 671 επ. και διαδικασία υποχρεωτικού ελέγχου νομιμότητας: πληροφοριακό σύστημα και μοναδικός αριθμός ως προϋπόθεση ισχύος πράξεων.
•Άρθρα 434 επ.: ΚΑΠ δήμων και περιφερειών, σχέση με μεταβιβαζόμενες αρμοδιότητες, «Τέλος Τοπικής Ανάπτυξης».
•Διατάξεις για Κέντρο Διαχείρισης Εσόδων και Κόμβο Οικονομικής Πληροφόρησης.
•Παράρτημα Αρμοδιοτήτων: συμπτύξεις, αφαιρέσεις, αναδιατυπώσεις, λαϊκές αγορές και νέα ενότητα «Άμυνας» / «Παλλαϊκής Άμυνας».
•Διατάξεις για πολιτική προστασία, πυροπροστασία, Δημοτική Αστυνομία, τοπική αγορά, αδειοδοτήσεις, εποπτεία καταστημάτων.
•Διατάξεις για ορεινούς, νησιωτικούς και μικρούς δήμους (άρθρο 8 και αντίστοιχα Κεφάλαια Βιβλίου Γ’).
Ζ. Συμπέρασμα και διεκδικήσεις
Η β’ έκδοση του Σχεδίου Κώδικα πρέπει να αντιμετωπιστεί ως νέο κείμενο προς ουσιαστική αξιολόγηση και όχι ως απλή βελτίωση της αρχικής κατακερματισμένης πρότασης. Παρά τη νομοτεχνική ενοποίηση και την πληρέστερη ψηφιακή τυποποίηση, διατηρεί στον πυρήνα της όλες τις βασικές ενστάσεις της Αυτοδιοίκησης: «τεκμήριο καθημερινότητας» αντί τοπικών υποθέσεων, ηλεκτρονική ψήφος χωρίς θεσμικές εγγυήσεις, νέο εκλογικό μοντέλο 42%+1 χωρίς πλήρη αιτιολόγηση, ατελή μηχανισμό αντιστοίχισης αρμοδιοτήτων-πόρων, υπερενισχυμένη εποπτεία που υπερβαίνει τον έλεγχο νομιμότητας. Σε αυτές προστίθεται η επέκταση στα νομικά πρόσωπα, η σύμπτυξη του Πίνακα Αρμοδιοτήτων, η εισαγωγή αρμοδιοτήτων Άμυνας, οι δείκτες ΟΤΑ χωρίς στάθμιση, και η θεσμική σιωπή σε κρίσιμα πεδία (ορεινοί δήμοι, στελέχωση, ΥΔΟΜ, καθολικές υπηρεσίες, δημογραφικό, συντήρηση υποδομών).
Η Π.Ε.Δ. ζητά:
•Αναμόρφωση του Σχεδίου Κώδικα με ενσωμάτωση των προτάσεων των Δήμων και σαφή ενίσχυση της Αυτοδιοίκησης με απόδοση όλων των θεσμοθετημένων και παρακρατηθέντων πόρων.
•Πλήρη σεβασμό στη συνταγματική γενική αρμοδιότητα των Δήμων επί των τοπικών υποθέσεων, με ρητή κατοχύρωση του τεκμηρίου τοπικών υποθέσεων και απόσυρση και αναδιατύπωση του «τεκμηρίου καθημερινότητας».
•Ρήτρα συσχέτισης αρμοδιότητας-πόρων: «καμία νέα αρμοδιότητα χωρίς αντίστοιχους πόρους, προσωπικό και μέσα», με αυτόματο, κοστολογημένο και εκτελεστό μηχανισμό βάσει των μελετών μοντέλου κόστους-λειτουργίας των ΟΤΑ από την ΕΕΤΑΑ.
•Διατύπωση συγκεκριμένης ρύθμισης ότι τα 19μελή δημοτικά συμβούλια θα πρέπει να γίνουν 21μελή όπου δηλαδή ο αριθμός των υποψηφίων που εκλέγονται άνευ σταυρού πρέπει να αυξηθεί κατά δύο (2), προκειμένου να υπάρξει σταθερή κυβερνησιμότητα. Οι μικροί και μεσαίοι Δήμοι έχουν επισημάνει ότι η σημερινή πρόβλεψη περί περιορισμένου αριθμού εκλεγομένων άνευ σταυρού δυσχεραίνει τη λειτουργική συγκρότηση διοίκησης και την κυβερνησιμότητα, ιδιαίτερα στα 19μελή Συμβούλια. Παράλληλα, στις αραιοκατοικημένες κοινότητες με πληθυσμό έως 300 κατοίκους πρέπει να καταργηθεί ρητά κάθε έμμεση απαίτηση ελάχιστου αριθμού υποψηφίων, ώστε να μην παρακωλύεται η συγκρότηση συνδυασμού.
•Επανεξέταση των υπερβολικών απαιτήσεων κατάρτισης συνδυασμών και πλήρωσης ψηφοδελτίων, ιδίως στους μικρούς, ορεινούς και μεσαίους δήμους. Η απαίτηση υπερπληθυσμού υποψηφίων σε ποσοστά που φθάνουν έως και το 150% δημιουργεί πρακτικά εμπόδια συμμετοχής και δυσανάλογο διοικητικό βάρος. Οι Δήμοι της Π.Ε.Δ. έχουν προτείνει τη μείωση του σχετικού ποσοστού σε 120%, ώστε να διασφαλίζεται η δυνατότητα συγκρότησης βιώσιμων συνδυασμών χωρίς αποκλεισμούς.
•Επισήμανση ότι η ισχύουσα ποσόστωση φύλου 40% σε συνδυασμό με τις αυξημένες απαιτήσεις κατάρτισης ψηφοδελτίων δημιουργεί σοβαρές πρακτικές δυσκολίες συγκρότησης συνδυασμών, ιδιαίτερα σε μικρούς, ορεινούς δήμους και δημοτικές κοινότητες με περιορισμένη πληθυσμιακή βάση. Για τον λόγο αυτό προτείνεται η επανεξέταση και μείωση του σχετικού ποσοστού στο 30%, με παράλληλη διατήρηση πολιτικών ουσιαστικής ενίσχυσης της συμμετοχής των γυναικών στην τοπική αυτοδιοίκηση μέσω κινήτρων, υποστήριξης και θεσμών εκπροσώπησης.
•Επαναφορά της αρχής ότι οι πράξεις των ΟΤΑ ισχύουν με την έκδοσή τους και ότι ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται αποκλειστικά εκ των υστέρων, εντός εύλογων προθεσμιών.
•Πλήρη αιτιολόγηση και θεσμική αξιολόγηση του νέου εκλογικού μοντέλου 42%+1 και αναστολή της ηλεκτρονικής ψήφου έως ότου διασφαλιστούν οι αρχές της ίσης ψήφου, της μυστικότητας, της καθολικότητας και της αμεσότητας λαϊκής εντολής. Οι σχετικές διατάξεις πρέπει να προσαρμοστούν και της όποιας εφαρμογής να προηγηθεί επιστημονική και συγκριτική μελέτη και διαμόρφωση των προτύπων που θα εγγυώνται το αδιάβλητο.
•Ουσιαστικό ειδικό καθεστώς ορεινών, νησιωτικών και μικρών δήμων, με προσαύξηση συντελεστή ΚΑΠ, Ταμείο Ορεινών και Νησιωτικών Περιοχών, «Ελάχιστο Εγγυημένο Επίπεδο Υπηρεσιών», υποχρεωτική τεχνική υποστήριξη ΕΕΤΑΑ και Συντελεστή Εδαφικής Εξισορρόπησης.
•Νέο πρόγραμμα υποδομών και λειτουργικής αναβάθμισης πρωτοβάθμιων ΟΤΑ στο πρότυπο του «ΘΗΣΕΑΣ».
•Ειδικό κεφάλαιο πολιτικής προστασίας με μόνιμη χρηματοδότηση, μόνιμο προσωπικό, επιχειρησιακό εξοπλισμό και αναλογική κατανομή ευθύνης Δήμων-Περιφερειών-κράτους.
•Αναβάθμιση της καταστατικής θέσης των αιρετών με λογοδοσία, έλεγχο και σεβασμό στον θεσμικό τους ρόλο, και αρχή αναλογικότητας στην πειθαρχική και ποινική ευθύνη.
•Διαφανές και σταθμισμένο σύστημα δεικτών, διαγνωστικού και υποστηρικτικού χαρακτήρα, επί συνόλου πολιτικών και σε συστημικό επίπεδο χωρίς τιμωρητική χρήση αλλά με κινητοποίηση μηχανισμών υποστήριξης.
•Ρητή θεσμική κατοχύρωση Π.Ε.Δ. και ΚΕΔΕ ως υποχρεωτικών θεσμικών συνομιλητών της κεντρικής διοίκησης, με αυτόνομη χρηματοδότηση και σύμφωνη γνώμη σε κρίσιμα ζητήματα της Αυτοδιοίκησης και τοπικής ανάπτυξης.
•Ομαλή μεταβατική περίοδο που εξασφαλίζει τη συνέχεια των τρεχόντων αναπτυξιακών προγραμμάτων (ΕΣΠΑ, ΣΣ ΚΑΠ, ΤΑΠΤΟΚ, Ταμείο Ανάκαμψης), ουσιαστική συμμετοχή των ΟΤΑ στην κατανομή των πόρων της νέας Προγραμματικής Περιόδου και την εργασιακή συνέχεια του προσωπικού των ΟΤΑ και των ΝΠ τους.
•Ανάκτηση των ΥΔΟΜ από τους Δήμους και ενίσχυσή τους με πόρους και προσωπικό.
•Αυτοτελή ενότητα Κώδικα για το δημογραφικό, την ύπαιθρο και την ανθεκτικότητα, με εργαλεία αξιολόγησης δημόσιων πολιτικών (Territorial Impact Assessment, rural proofing).
Στην παρούσα μορφή του, το Σχέδιο Κώδικα που κατέθεσε το Υπουργείο Εσωτερικών δεν προσφέρει ουσιαστικές απαντήσεις στις σύγχρονες προκλήσεις της ελληνικής κοινωνίας και της Αυτοδιοίκησης και δεν διαθέτει χρονοδιάγραμμα διοικητικής μετάβασης και θεσμικής σύγκλισης σε ένα αυτοδιοικητικό σύστημα ευρωπαϊκού επιπέδου ή έστω μιας πορείας σύγκλισης με το μέσο όρο ΕΕ/ΟΟΣΑ. Αντι αυτών όχι μόνο δεν συνιστά μεταρρύθμιση, αλλά ενέχει τον κίνδυνο θεσμικής οπισθοδρόμησης, την οποίο η χώρα δεν μπορεί να αντέξει. Χρειάζεται άμεση απόσυρση και ουσιαστική αναμόρφωση, με ενσωμάτωση των προτάσεων της Αυτοδιοίκη
Ακολουθήστε μας στις προτιμώμενες πηγές της Google:
